胡鞍钢 | 中国共产党的治疆方略
胡鞍钢，党的十八大代表，清华大学国情研究院院长，清华大学公共管理学院教授、博士生导师。兼任国家“十二五”规划专家咨询委员会委员等社会职务。国内外享有盛誉的中国国情研究专家和学术带头人。
本文载于《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期。
中国共产党的治疆方略
新疆发生的历史巨变、取得的巨大成就，最关键的还是党的治疆方略、方针、政策。这如同治疆之纲，纲举则目张，有效地指导了新疆各级党委、政府和广大干部群众正确处理各类矛盾，及时灵活调整政策，确保新疆“天下大治”，推进经济社会不断发展。文本以五大关系为分析框架，包括国际与国内两个大局、中央与地方制度设计、政府与市场作用发挥、统一与分裂思想斗争、人与自然和谐相处等焦点问题，系统地梳理了党的治疆方略的历史文献和演进脉络。最后，文本认为要巩固新疆社会稳定和长治久安的政治、经济、社会、文化基础，促进民族交往交流交融，实现共同发展、共同进步、共同繁荣，推进中华民族多元一体融合深化，努力实现中华民族伟大复兴。
治边方略； 治疆方略； 社会稳定； 长治久安
新中国成立，宣告了一个“一盘散沙”“四分五裂”“各自为政”旧时代的终结，标志着统一的现代国家的创建、“多元一体”中华民族伟大复兴纪元的开启。与此同时，新疆进入了现代经济增长时期，开启了各民族平等团结发展的历史阶段①。
新疆现代化的历史跨越突出表现为：1952年至2014年，新疆地区生产总值从7.91亿元增长至9264.10亿元（当年价，相当于1500亿美元），增长了172.7倍（不变价），年平均增长率为8.7%；人均地区生产总值从166元增长至40607元（当年价，相当于6600美元），增长31.1倍（不变价），年平均增长率为5.7%；人口从1950年的420万人增加到2014年的2298万人，增长5.47倍，年平均增长率为26.9‰；人类发展指标从1950年的0.100（属于极低人类发展组）提高至2015年的0.707（属于高人类发展组），年平均增长率为3.1%，已高于世界平均水平（2013年为0.702）；从典型的传统农业经济（1952年农业增加值占地区生产总值比重为74.7%）到现代经济（2014年非农业增加值占地区生产总值比重达到83.4%）；从传统的农村社会（1949年农村人口比重为87.8%）到现代化的城市（2014年城镇人口比重达到46.07%）和农村。
民生和社会事业快速发展，各族人民生活水平不断提高。从极端贫困社会到向全面小康社会转型，各族人民生活水平发生了天翻地覆的巨大变化，2013年城乡居民家庭恩格尔系数分别达到35.0%和33.9%，属于典型的富裕类型；从文盲充斥的社会到人力资本水平不断提高，文盲率从90%以上降至2013年的4.04%，15岁以上人口平均受教育年限从1950年的0.5年到2015年的11.4年，年平均增长率为5.0%，已大大高于世界平均水平（2013年为7.7年）；从积贫积弱社会到健康型社会，人口预期寿命从1950年不足40岁到2010年72.35岁，年平均增长率为1.0%，已高于世界平均水平（2013年为70.8岁）。
交通基础设施提速建设，东西贯通、南北延伸的交通网络格局基本形成。2014年公路里程17.55万公里，基本形成以乌鲁木齐为中心，以国道干线为主骨架，环绕两大盆地（准噶尔盆地、塔里木盆地）、穿越两大沙漠（古尔班通古特沙漠、塔克拉玛干沙漠），横贯天山、连接南北疆的干支线公路运输网络；相继建成南疆铁路、北疆铁路以及兰新铁路复线等工程，2014年铁路里程共计5760.20公里，特别是高铁正式开通，境内里程710公里，实现了从无一寸铁路，到内燃机时代，再到电气化时代，进而到高铁时代的大跨越；航空事业发展迅速，已形成以乌鲁木齐为中心，共有16个民航机场、155条航线，通航总里程达16万多公里，成为中国拥有机场数量最多、开通航线最长的省区②。邮电通信业快速发展，基本形成程控交换、光纤通信、数字微波、卫星通信、移动通信等完整的现代化通信体系，光缆、数字微波和卫星通信等现代化传输网络已覆盖全疆③。
上述现代化指标和数据均表明，新疆仅用了60多年的时间，天山南北发生了翻天覆地的变化，从“一穷二白”“文盲充斥”、极端落后的传统社会变成更加富裕、更加繁荣、更加文明的现代社会，实现了社会发展的历史性跨越。
二、治疆方略的分析框架
新疆发生的历史巨变、取得的巨大成就，有许多关键性因素，最关键的还是党的治疆方略、方针、政策，如同治疆之纲，纲举则目张，有效地指导了新疆各级党委、政府和广大干部群众正确地处理各类矛盾，及时灵活调整政策，确保新疆“天下大治”，推进经济社会不断发展。
所谓治疆方略，是指导新疆的战略性指导原则和一整套方针、政策。那么，党的治疆方略包含哪些关键性框架，如何制定、又如何不断调整、完善和与时俱进地演变，具有何种特征和优势，如何正确指导治疆实践、又能如何开启未来新局面？
就全国各地而言，新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊的重要地位，治疆方略是治国方略的重要组成部分。新疆地处我国西北地区，占国土面积六分之一，与俄罗斯等八国接壤，边境线长达5600多公里。新疆作为典型的多民族聚居边疆地区，事关祖国统一、民族团结、国家安全④，关系中华民族的伟大复兴。治疆方略是集央地关系、民族宗教、边疆治理、国土安全等诸多领域为一体的战略集合。治疆需要考虑国际环境、政治建设、经济社会、意识形态、生态环境五大因素，着重把握好国际与国内两个大局、调动好中央与地方两个积极性、处理好政府与市场两个关系、打赢统一与分裂思想斗争、实现人与自然和谐共处五大关系，实现“五位一体”协同治理。
本文以五大关系为分析框架，这包括国际与国内两个大局、中央与地方制度设计、政府与市场作用发挥、统一与分裂思想斗争、人与自然和谐相处等焦点问题，系统地梳理党的治疆方略的历史文献和演进脉络。“鉴于往事，有资于治道”，本文认真总结长达60多年历代领导人治疆实践的经验和教训，为未来进一步实现新疆长治久安、昌盛繁荣提供参考。
三、治疆方略的历史演变
毛泽东同志曾感言，“如果要看前途，一定要看历史”，“历史的经验值得注意”⑤。党的治疆方略并不是一次性完成的，而是经历了一个不断实践、不断总结、不断发展的长期历史过程，随着新疆发展的阶段性和不同的挑战与矛盾，也提出了不同的治疆战略、发展目标和历史任务，反映在1.0版本、2.0版本、3.0版本，不断升级、不断完善。党的治疆方略既是一以贯之，又是不断与时俱进的，既适应了新疆的区情和发展阶段，又满足了新疆各民族的愿望和要求。
（一）治疆方略1.0版本
中国共产党从成立之日起，就高度重视民族问题和民族工作⑥。以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体，坚持从全国和新疆实际出发，紧紧依靠新疆各族干部群众，实现新疆和平解放，建立人民政权，实行民族区域自治，实现各族人民政治上一律平等，确立治疆基本框架，奠定新疆长治久安的坚实基础；从根本上废除封建剥削和封建压迫制度，进行历史性的社会主义改造，奠定新疆社会稳定的坚实基础；推进新疆社会主义建设，大力修建铁路、水利等基础设施，奠定新疆发展繁荣的坚实基础。
1.国际环境
积极处理国际因素，尤其是应对好苏联，是建国前后主要面临的对外工作。由于与印度、中亚等地接壤，晚清、民国时期的新疆局势和境外势力密切相关⑦，尤其是因殖民统治印度而相邻的英国、征服占领中亚而相邻的俄国，对外关系的复杂性以俄国为甚，其先后蚕食了中国53万平方公里的领土⑧。随着苏联和新中国的先后成立，新疆面临的国际环境主要表现为中苏关系，换言之，中苏关系极大地影响着新疆局势。随着中苏关系恶化，苏联积极向新疆渗透，意图搞乱新疆，因此很快新疆形势也严峻起来，例如1962年“伊塔边民外逃事件”、1968年“东突厥斯坦人民革命党事件”；公开对中国军事围堵，例如1969年铁列克提武装冲突事件，在中国西部边界大量屯兵，直接造成“大敌当前”的严重威胁局面。与超级大国苏联相比，中国当时的综合国力处于弱势地位，稳定新疆局势的国际因素主要是处理好对苏关系，应对苏联的各项敌对措施。
2.政治建设
一是完成国家实质统一，实现新疆和平解放，建立各级人民政权。1949年，中央制定了和平解放新疆的方针，一方面促使国民党新疆军政当局和平起义，另一方面由王震指挥的人民解放军进军新疆，并改编民族军为解放军，建立人民政权。二是借鉴历史上屯垦戍边的宝贵经验，组建新疆生产建设兵团，为维护国家统一和新疆稳定发挥了重大作用。三是实行民族区域自治，即废除民族压迫制度，普遍进行民主改造。按照《共同纲领》和《民族区域自治实施纲要》要求，在单一制国家结构中结合民族自治和区域自治，由小到大地建立各级民族区域自治机关，在制度上保障各族人民当家作主的权利。
3.经济社会
从1949年之后，新疆与新中国同步开启了工业化、城镇化、现代化的历史新时代，进入了现代经济增长时期。一是推进经济社会的社会主义改造，改革完善新疆经济社会发展的体制基础，即按照“慎重稳进、做好做细”方针，充分考虑新疆多民族的特殊区情，新疆分四期进行了土地改革，到1957年完成了社会主义改造，彻底废除了封建剥削制度。二是修建水利、交通等现代化基础设施、逐步建立工业体系，促进经济社会发展。新疆“有石油资源，有各种有色金属资源，有可以开垦的农田，适宜种棉花，但这只是好的条件，不要忘记那里还有困难。新疆水利不够，要大大地改善水利系统，才能开发。交通也很困难，不仅要修通从兰州到新疆的铁路，而且要修通北疆到南疆的铁路，才能开发”⑨。1963年，毛泽东明确指出，新疆要做好经济工作。农业、畜牧业、工业要一年比一年发展，经济要一年比一年繁荣，人民生活要一年比一年改善⑩。目前新疆实现了上述目标。
4.意识形态
一直以来，新疆面临的主要危险之一就是各种民族分裂思潮，既包括苏联的民族自决、西方的联邦制，更主要的是泛伊斯兰主义、泛突厥主义。新疆境内的“双泛”思潮主要由土耳其、中亚等境外人员入境传播、境内人员境外留学经商接触接受而后回国传播等方式⑪在新疆传播开来，造成了恶劣影响⑫。新疆和平解放后，一方面积极遏制“双泛”思潮和苏联方面的意识形态压力。由于苏联对于宗教持高压政策，严格限制宗教活动，积极开展无神论教育，在一定程度上有利于抑制新疆的宗教极端势力。因此，该阶段的反分裂斗争主要是针对东突分裂势力，还不是宗教极端分子。另一方面，积极推进语言文字改革，施行维吾尔文、哈萨克文新文字，促进少数民族文化普及。需要指出的是，与全国总体形势一致，“文革”期间的新疆意识形态斗争主要是阶级斗争，以阶级斗争为主线，依靠频繁的社会运动，大量批斗原地主贵族、上层宗教人士等，在客观上极大地压制了各种民族分裂、宗教极端思想的传播。
5.生态环境
生态十分脆弱是新疆的基本自然区情，也是新疆发展的长期性制约因素。新疆地属温带大陆性气候，三山夹两盆，天山南北分别有塔克拉玛干沙漠、古尔班通古特沙漠，气候干旱，降雨稀少，生态脆弱，尤其是南疆地区呈现沙漠绿洲型特征。如何认识和处理人与自然的关系，突出表现为如何处理水资源开发利用与保护的问题。1966年，刘少奇在听取新疆党委汇报时指出，“新疆山上有水，地下也有水，很有希望。种了农作物，加上植树造林，气候就可以改变”，“凡是开荒有利于畜牧业发展的，就可以开；妨碍畜牧业发展的，就不要开”，但同时要以美国、苏联开荒引起风沙为鉴，“要保护草原，不要多开荒”⑬。可以说这是有先见之明的政策主张，但是在实际过程中却是耕地面积大幅度增加，农作物播种面积从1952年的137.4万公顷到1965年突破了300万公顷⑭，增长了1.19倍。周恩来1965年视察新疆时，对兴修水利问题给予直接指导，他在听取自治区党委汇报时说：“一定要抓重点，中央有中央的重点，你们有你们的重点。你们的重点还是抓水利。第三个五年计划还是要以地面水为主，要以修渠修水库为主，重点整治渭干河、库车河、叶尔羌河；地下水只能试办”⑮。1971年全疆灌溉面积达到了253万公顷⑯，形成了后来新疆农田灌溉的基本格局。新疆生态环境的核心特征是缺水，因此经济社会发展，尤其是农牧业发展，要特别注意与水资源的平衡。该阶段主要大规模修建水利设施，开发用水，促进农业生产，但是忽略了新疆水资源的客观限制，还没有形成全面的生态环境保护理念。
（二）治疆方略2.0版本
党的十一届三中全会以后，全国进入改革开放的新时期。在拨乱反正中，治疆方略逐步恢复到正常的治理体系和治理秩序；在改革开放中，逐渐将重点转向经济建设和社会发展；在长治久安上，逐渐将工作落实到以经济社会发展促进社会稳定、民族团结、宗教和谐。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，根据改革开放时期新疆实际，完善民族区域自治制度，采取了一系列推动新疆改革开放和社会主义现代化建设的政策措施，开创了新疆经济发展、社会稳定、民族团结的良好局面。江泽民同志时期，根据新形势新任务，将民族区域自治制度确立为国家的基本政治制度，提出并实施西部大开发战略，全面部署和推进新疆改革发展稳定各项工作，进一步巩固和发展新疆各民族团结，推动新疆各项事业发展达到新水平。以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体，始终把新疆工作摆在重要位置，提出并实施关于新疆发展和稳定的总体部署，实施稳疆兴疆、富民固边战略，坚持以经济建设为中心、进一步推动经济社会又好又快发展，坚持维护社会大局稳定、进一步促进安定和谐，坚持把加强民族团结作为实现新疆长治久安的根本之策、进一步巩固和发展各民族大团结，推动新疆工作取得新的历史性成就。
1.国际环境
国际环境更趋复杂，影响新疆的国际因素明显增多、日益复杂。一是从单因素外交向多因素外交转型。中国新疆与中亚相邻，很容易受到自中亚而来的影响。曾经在较长的时期内，影响新疆局势的外部因素主要是苏联。随着苏联先后从中国边界撤军、自行解体，对中国西部的外部威胁特别是军事威胁的心腹大患也随着骤然消失⑰，但影响新疆的国际因素增多，既包括传统的俄罗斯、新进入中亚的美欧等发达国家、同语族的土耳其、宗教力量强大的沙特和伊朗等国家。各种力量向新疆渗透。二是新疆周边国家“三股势力”趋于活跃。苏联解体使得许多民族分裂分子受到鼓舞，民族主义空前加强。近代伊斯兰国家在经历西方道路、社会主义道路等探索和痛苦转型后，寻找传统、走伊斯兰道路的呼声不断高涨，并逐渐成为政治运动，并达到高潮。例如伊朗经过霍梅尼革命成立政教合一政权。苏联解体后，中亚地区宗教力量反弹，发展迅速，并向境内渗透。随着宗教保守力量的壮大，对美国等发达国家压迫的反抗、对抗逐渐转变为行动，典型表现为国际恐怖活动的出现、增多。中国新疆也受到明显影响，从巴仁乡事件开始，暴恐事件总体上趋于多发、频发、严重化。尤其是“9·11事件”后，国际形势发生重大变化，国际反恐问题日益突出。三是国际反恐合作加强。美国通过阿富汗战争、伊拉克战争等企图消灭基地组织等恐怖势力，客观上有利于打击新疆“三股势力”的活动，例如“东突”等组织也被纳入恐怖组织范围。为了积极应对苏联解体后中亚力量多元化、“三股势力”壮大等不利因素，中国积极与俄罗斯、中亚地区开展安全合作，成立上海合作组织，强化集体防控恐怖活动的机制。因此，2001-2009年这段时间内，“三股势力”活动相对较少，新疆进入了相对稳定时期。
2.政治建设
一是健全完善民族区域治理体系。1978年，恢复国家民族事务委员会，并对“文革”期间错误处理的人士进行平反。同时完善民族区域自治制度。邓小平指出，“要把我国实行的民族区域自治制度用法律形式规定下来，要从法律上解决这个问题，要有民族区域自治法”⑱。1984年，六届全国人大常委会二次会议审议通过《民族区域自治法》，进一步完善和保障了民族区域自治制度。江泽民时期，将民族区域自治制度确立为国家的基本政治制度。以民族区域自治制度为基础，制定“两少一宽”、高考加分、内高班等社会管理、教育升学优惠政策，更大力度促进民族地区发展，维护民族团结。二是加强生产建设兵团屯垦戍边事业。“历史证明，组建生产建设兵团进行屯田戍边，是具有战略意义的，是完全正确的。”⑲訛“生产建设兵团屯垦戍边，发展农垦事业，对于发展自治区各民族的经济、文化建设，防御霸权主义侵略，保卫祖国边疆，都有十分重要的意义”⑳。“新疆生产建设兵团要恢复”21，1981年邓小平来新疆考察后，作出了恢复兵团的重大决策。1990年，经国务院批准，新疆生产建设兵团实行计划单列，理顺了兵团与各方面的关系。中央又根据国内国际形势的变化，制定和下发了一系列对于兵团的改革发展和稳定具有重大指导意义的文件，使兵团在市场经济条件下不断克服各方面困难，出色地担负起党和国家赋予的屯垦戍边使命22。
3.经济社会
一是以改革促发展。实现工作重心转移，制定措施促进发展。提出解决民族问题关键看发展，针对新疆经济社会发展相对落后的现状，中央“十分注意照顾少数民族的利益”23，“切实帮助少数民族地区发展经济文化”24，制定了一系列支持民族地区发展的特殊政策，促进民族地区经济发展与社会进步。同时中央提出要“加速现代化建设，促进各民族共同繁荣”25，“按照新疆的实际，把政策、措施放得更宽更活”，提出“开发新疆、开发大西北的伟大战略设想，提出要在21世纪把新疆和整个大西北建设成为我国经济建设最重要的基地之一”26。二是以开放促发展。深化开发开放，促进发展再上台阶。“要充分利用欧亚大陆桥和新疆向西开放的优势，努力开拓中亚、西亚等国际市场，使新疆成为我国向西开放的前沿阵地”27；“新疆具备了加快发展的有利条件，应该成为我国经济发展特别是下个世纪经济增长的重要支点。加快新疆经济发展，关键是要加快资源优势变成产业优势，进而变为经济优势的进程”28。三是以政策促发展。2004年4月，胡锦涛明确提出了“稳疆兴疆、富民固边”的重要战略部署，有针对性地出台一系列促进新疆发展的政策措施。2007年，国务院《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（国发〔2007〕32号）文件，明确了新疆的四大定位，即新疆是我国重要的能源资源战略基地，是西北地区经济增长的重要支点，是我国向西开放的重要门户，是我国西北边疆的战略屏障。
4.意识形态
“新中国成立以来，敌对势力对新疆的渗透、分裂、颠覆活动从来就没有停止过”，民族分裂“成为影响新疆稳定的主要危险”29。“二十世纪九十年代以来，东欧剧变，苏联解体，国际形势发生重大变化，国际民族问题、宗教问题日益突出。受国际局势变化影响，新疆民族分裂主义势力呈现出升级态势，新疆反分裂斗争进入一个比较尖锐的时期”30。尤其是20世纪80年代一些具体工作产生了负面影响。例如，1982年废除了维吾尔、哈萨克拉丁新文字，使新疆民族文字改革的巨大成果荡然无存；宗教管理过于宽松，宗教极端主义萌发，形成一批“三股势力”的领导、骨干31；“两少一宽”等差别化政策，使得民族宗教问题不敢管、不愿管现象突出，助长了“三股势力”的气焰，等等。随着形势的发展，意识形态领域的斗争日趋严重、激烈。进入20世纪90年代，防范、遏制、打击“三股势力”的斗争工作不断得到突显，民族团结工作得到不断重视。“必须高举民族团结和祖国统一的旗帜，坚定不移地做好维护新疆稳定的工作”，“反对民族分裂，维护祖国统一，是国家最高利益之所在，也是新疆各族群众的根本利益之所在”32。具体来看，更加重视民族宗教工作，先后于1992年、1999年、2005年召开三次中央民族工作会议，并连续召开全国宗教工作会议，研究部署民族宗教工作；更加重视双语教育，有序推广双语教育，新疆在2004年制定了《关于大力推进“双语”教学工作的决定》，推动了双语教育快速发展。
5.生态环境
新疆生态环境十分脆弱，党和国家历来十分重视新疆生态环境的保护工作。该阶段，实现了从生态环境保护到生态安全的升级，在水资源开发利用上，实现了从开发利用到可持续利用的理念转变。随着改革开放工作重心转向经济建设后，如何开发利用水资源更好地促进经济发展，尤其是农牧业发展就成为关键。1998年，江泽民同志在新疆考察时指出，“有计划开垦宜农荒地，要作为一项重大战略举措来考虑”，“新疆水资源并不少，但分布不均匀”，“开发水资源，加快水利建设，是造福新疆各族群众的一项重大战略措施”33。2000年，国家提出西部大开发战略，更加重视生态环境保护问题，并设想“实施西部大开发，力争用五年到十年的时间，在基础设施和生态环境建设上取得突破性进展”34。中央对“新疆水资源的开发非常关心”，“要集中力量开发利用水资源”，“如何利用这个水是最主要的，制订规划一定要充分考虑”35。2001年，胡锦涛同志在新疆考察时首次指出，“西部地区是保障国家生态安全的要害地区。搞好新疆生态建设，对于改善全国生态环境，实现可持续发展具有重要意义”。“新疆在发展经济过程中，一定要处理好资源开发利用和环境保护的关系”。影响新疆生态环境最突出的是水的问题，在新疆，不解决好水的问题，生态环境保护和改善就无从谈起。必须高度重视水资源可持续利用，把保护和合理利用有限的水资源作为生态环境保护和建设的中心任务来抓。通过水资源管理调度，严禁毁林开荒和乱砍滥伐，防止超载放牧，因地制宜开展防沙治沙，退耕还林还草等方面，努力遏制生态环境恶化势头36。这也反映了中央对新疆的自然区情十分了解，也抓住了新疆生态环境问题的关键所在。
（三）治疆方略3.0版本
新疆地区存在的分裂和反分裂斗争是长期的、复杂的、尖锐的，有时甚至是十分激烈的，例如2009年“7·5”事件就是新疆“三股势力”活动的一次集中爆发。“7·5”事件是新疆稳定形势的一个标志性事件，也是新时期国家治理新疆方略的一个重要转折点。“7·5”事件后，民族分裂、暴力恐怖、宗教极端活动日益活跃，并以暴恐活动的增多为显著特征。尤其是近年来，反“三股势力”的斗争形势更加复杂和尖锐。“只有维护稳定，才能推进新疆经济社会发展，保证国家的长治久安”37。与之相适应，国家治疆方略也与时俱进，既包括区域发展政策，也包括民族宗教政策，还包括反恐维稳工作。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央有针对性地将新疆工作的着眼点、着力点放到社会稳定和长治久安上来，提出要紧紧围绕确保社会稳定和长治久安总目标，扎实有效推进各项工作。
1.国际环境
一是消极因素。国际反恐形势出现新变化，宗教极端势力活动更加复杂。阿富汗战争、伊拉克战争结束后，美军主力已经撤出伊拉克、阿富汗，宗教极端势力活动死灰复燃，新疆防范“三股势力”活动的境外压力增大。虽然基地组织等组织经过美国军事打击，受到严重损伤，但国际暴恐组织更新换代，暴恐活动日益武装化，手段更加残忍。2014年崛起的“伊斯兰国”，不断攻城略地，不但短期内占领大片土地，其首领还自任哈里发，企图成为伊斯兰教领袖，并通过现代网络方式在全球招募人员，吸引英、法、美等发达国家和印尼、马来西亚、中国在内等多个国家和地区的人员参与其组织和活动。目前，已有新疆籍人员想方设法出境，参与该组织暴恐活动，并由此导致了昆明、广州、沈阳等地出现的暴恐事件。二是积极因素。首先，对外经济合作取得新进展。力推“一带一路”战略，将新疆定位为丝绸之路经济带核心区，共建中巴经济走廊，与中西南亚的经济互动不断深入，中国先后成为这些国家的主要投资、贸易国。其次，地区安全协调取得新突破。中国积极开展周边外交，除了深化上海合作组织的安全合作外，还斡旋阿富汗谈判，与周边国家深化反恐合作，不断拓展战略缓冲带，为新疆地区稳定创造良好的地区性国际环境。
2.政治建设
一是在治疆重点上，更加强调维护社会稳定的重要性，不断加大对“三股势力”的打击力度，以社会稳定和长治久安为中心工作。习近平总书记在2013年12月19日的讲话中指出，要求紧紧围绕社会稳定和长治久安开展各项工作。“要深刻认识新疆反分裂斗争的长期性、复杂性、尖锐性，充分认识维护新疆社会稳定和实现长治久安的重要性和紧迫性，把新疆工作的着眼点和着力点放到社会稳定和长治久安上来38。将新疆工作从努力实现跨越式发展和长治久安两大历史任务完善为以社会稳定和长治久安为总目标，统筹谋划部署各领域各方面工作，既是第二次中央新疆工作座谈会提出的方向目标，也是新疆各族群众的迫切期盼，还是实现新疆跨越式发展的重要保障。二是治疆方向上，更加强调法律的平等精神，不断完善民族区域政策体系，逐步深化各民族交往交流交融的体制机制。逐步停止“两少一宽”刑事司法政策的使用，大力弘扬法律面前人人平等的基本精神，逐步减少同一区域不同民族之间的政策差异，并对“三股势力”进行严打。三是治疆举措上，提出既要立足当前解决突出问题，又要着眼长远谋划固本之策，坚持着眼全局、综合施策、久久为功，逐步将稳疆兴疆、富民固边的治疆方针提升为依法治疆、团结稳疆、长期建疆的综合战略，反映了当前新疆形势的复杂性和严峻性。特别是调整完善民族区域相关政策，不断推进新疆治理体系、治理能力现代化，积极促进经济发展和民生改善，以维护国家统一、促进民族团结、遏制宗教极端思想蔓延为重点统筹推进各方面工作，更加强调基层政权建设，着力实现新疆社会稳定和长治久安。
3.经济社会
发展思路上，不断强化经济发展的基础地位，将经济发展的主线逐渐从追求增长转移到解决民生和创造就业上来。第一次中央新疆工作座谈会提出并实施关于新疆发展和稳定的总体部署，制定内容丰富、覆盖面宽、含金量高的优惠政策体系，坚持以经济建设为中心，进一步推动了经济社会又好又快发展。中央启动了更大规模的对口援疆工作，有力地通过干部、人才、产业、资金、教育、科技援疆等方式促进新疆经济发展速度和自我发展能力。第二次中央新疆工作座谈会，针对过去几年新疆经济发展存在的问题，更加明晰经济发展对于治理新疆的重要性，更加准确地把握经济发展的重点，提出要将经济发展的重点从追求增长转移到解决民生，尤其是创造就业上来，“必须紧紧围绕改善民生、争取人心来推动经济发展”，将发展“落实到改善民生上，落实到惠及当地上，落实到增进团结上”39。着重在资源开发利用转化过程中提高地方参与程度，鼓励在疆各类企业特别是中央企业尽可能多吸收新疆籍员工，对符合当地规定条件的，在社会保险、培训等方面给予补贴，新疆纺织服装企业缴纳的增值税，全部用于新疆纺织服装企业发展。
4.意识形态
意识形态领域反分裂反渗透斗争，直接关系新疆社会稳定和长治久安的思想基础。要切实增强意识形态领域斗争的敏锐性，坚定占领宣传、文化、教育阵地。加强意识形态工作，抓好意识形态领域反分裂反渗透斗争，用社会主义核心价值体系构筑新疆各民族共有精神家园，筑牢新疆社会稳定和长治久安的思想基础。一是加大双语教育推广力度。第一次中央新疆工作座谈会后，新疆提出坚定不移抓好双语教育，确保2020年少数民族学生基本掌握和使用国家通用语言文字；第二次中央新疆工作座谈会以来，双语教育投入力度、推广力度进一步加大。二是加强“五个认同”教育，深入开展历史文化宣传教育。第六次中央西藏工作会议上，习近平总书记指出，“必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”，即“五个认同”。三是以现代文化为引领，弘扬现代文明，大力加强基层文化阵地建设。四是进一步加强宗教管理。针对当前形势，提出要保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪，引导宗教与社会主义相适应，实现宗教和谐。
5.生态环境
生态环保是新疆安身立命的大问题。第一次中央新疆工作座谈会提出，要坚持走具有中国特色、符合新疆实际的发展路子，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，到2020年促进新疆区域协调发展、人民富裕、生态良好、民族团结、社会稳定、边疆巩固、文明进步，确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。这里已经充分体现了“五位一体”社会主义现代化建设的治疆战略，尤其是提出了“生态良好”的核心目标。党的十八大报告提出，建设生态文明，是关系到人民福祉、关乎民族未来的长远大计，并首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。第二次中央新疆工作座谈会更加明确提出，要坚持可持续发展，着重加强水土资源合理配置、集约节约利用和生态环境保护。新疆牢固树立环保优先、生态立区理念，抓住水这个“牛鼻子”，实施最严格水资源管理，加强生态建设，做好污染防治工作，坚定不移走资源开发可持续、生态环境可持续道路，加快生态文明建设，建设美丽新疆，筑牢西北生态屏障。
四、治疆方略的主要经验
党中央历来高度重视新疆工作，在各个时期制定了一系列重大决策部署，推动新疆工作取得了历史性成就。实践证明，我们党的治疆方略是正确的、有效的，必须长期坚持，保持战略定力。同时也必须看到，新疆工作面临着许多新形势新要求，需要我们与时俱进充实和完善党的治疆方略。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，在继承和坚持新中国成立以来历届中央领导人形成的治疆方略和治疆经验的基础上，着眼于全国大局、新疆形势，提出了依法治疆、团结稳疆、长期建疆的一系列治疆新思想，丰富和发展了党的治疆方略。那么，60多年来的治疆实践，具有何种特征，积累了何种经验？系统总结治疆实践，可以为当前和今后推进新疆工作提供宝贵经验。总体来看，治疆方略和治疆经验，包括三大方面，即：讲政治，始终坚持治疆基本制度的长期稳定，坚持和完善民族区域自治制度，确保治疆框架持续稳定；讲学习，充分吸取古今中外的治理经验，借鉴现代国家的结构形式，参考历史上中央治理边疆地区的有效经验；讲策略，善于完善治理新疆的战略方针，抓住主要矛盾和矛盾主要方面，综合运用各种政策和方法解决问题。
（一）始终坚持治疆基本制度的长期稳定
民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，体现了“一体多元”的制度框架。所谓“一体”，就是一个统一的国家，单一制的国家；所谓“多元”，就是一个多民族组成的国家，多文化、多语言、多文字的国家。一方面少数民族聚居的地方实行区域自治，另一方面国家帮助少数民族在经济上和文化上实现高水平的发展。特别是后者带动和促进了少数民族的跨越式发展、快速发展和高水平发展。这一基本制度既体现了社会主义制度的优越性，也体现了由56个民族所组成的中华民族大家庭的优越性，一兴俱兴、一荣俱荣、一强俱强。
建立民族区域自治制度就是确立治理新疆的基本政治框架，从而保证新疆能够充分享有“一体”的规模优势，又可以充分享有“多元”发展的独特优势，从而解释了为何新疆能够实现科学发展。坚持和完善民族区域自治制度，既是政治承诺的兑现，也是宪法要求的落实，还是确保新疆大局稳定的现实需要。
1.兑现承诺，建立新疆维吾尔自治区
民族区域自治制度的建立，既是保障少数民族实现经济社会发展、保障自身权利的制度化，也是党领导全国革命、新疆和平解放的政治承诺。早在1945年10月23日，党中央就提出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。”1946年2月28日，党中央进一步指出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”401947年5月1日，内蒙古自治区成立。针对中国是一个统一的多民族的国家，到底建立一个什么样的国家体制才能既保持国家的政治统一，又使各民族和谐相处。毛泽东、周恩来明确提出实行民族区域自治，建立统一的共和国，不实行联邦制，不搞加盟共和国41。1949年9月，周恩来还专门谈到西藏、新疆问题42，他就《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》进行说明时指出，“关于国家制度方面”有个问题就是“我们的国家是不是多民族联邦制”，我们“主张民族区域自治，行使民族自治的权力”，“把各民族团结成一个大家庭”43。《共同纲领》规定“中华人民共和国境内各民族一律平等”，设计了实行民族区域自治制度44。同时规定“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育事业”，“使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭”。1952年，中央人民政府进一步颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，为新疆建立自治区提供了具体指导。1953年，新疆完成土地改革后，中央制定了“由小而大”步骤，在相继建立巴音郭楞蒙古自治州等5个民族自治州和焉耆回族自治县等6个民族自治县后，于1955年10月1日成立新疆维吾尔自治区。新疆维吾尔自治区是新中国成立后第一个实行少数民族区域自治的省级行政区。这一制度成为新中国的一项基本政治制度45，是中国领导人的一大创举。民族区域自治保证了国家的统一、人民的团结、国内各民族的和谐。从长远来看，这一制度安排使中国能够避免出现像苏联解体“一分为十五”46、南斯拉夫解体“一分为七”47的局面，同时极大地促进了少数民族地区跨越式的经济发展和社会进步。
2.落实宪法，保障民族区域自治制度
1949年，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。《共同纲领》在宪法颁布前，扮演着国家根本大法的角色。其第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”。1954年宪法第3条规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治。“文革”期间，国家政权体系受到极大冲击，民族自治区域也不例外。党的十一届三中全会以后，国家政治生活逐渐回归正常状态，并在1982年制定现行《宪法》。其第4条规定，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。特别是《宪法》第三章第六节，专门规定了民族区域自治制度的具体要求和形式。1984年，在邓小平的主导下，国家专门制定《民族区域自治法》来维护、保障和落实民族区域自治制度。
3.维护稳定，确保新疆大局持续稳定
制度的稳定是一个地区大局稳定、形势可控的基础。建国后，历届中央领导人反复强调要坚持民族区域自治制度。近年来，新疆社会矛盾日益突出，处在暴恐活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗的阵痛期“三期叠加”的特殊时期。回顾历史，自张骞出使西域以后，中原王朝逐渐建立了与西域诸国的管理与被管理关系，中央政权强大之时，中央对新疆的管理呈现不断强化之势，中央政权衰弱之时，中央对新疆的管理呈现弱化之势。当前“三股势力”活动的频繁，仅可以说是“粼粼微波”，并算不上“大风大浪”48。客观来看，新疆实行民族区域自治的时期正好是历史上中央政府治理新疆最为深入、最为稳定、最为有效的时期，也正是新疆历史性跨越发展、不断繁荣的最好时期。这说明，党的民族理论和方针政策是正确的。未来要保持政治定力，坚定中国特色解决民族问题的道路、理论、制度自信。
（二）充分吸取古今中外的治理经验
参考学习吸收古今中外治理民族地区和边疆地区的经验教训，是中央建立健全完善新疆治理结构和政策体系的重要因素。
1.参考中外民族地区治理经验，确立民族区域自治制度为民族自治的实现形式
民族区域自治制度是国家治理新疆的基本政治框架，是妥善处理单一制国家的民族关系、充分尊重各少数民族自身特点的基本途径。民族区域自治制度既受到二战后国际政治运动的影响，也参考了苏联、美国等国家的国家结构形式，是中国共产党把马克思主义普遍原理同中国的国情特点相结合而确定的解决中国民族问题的基本政治制度。“我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一”，所以我们国家“叫中华人民共和国，而不叫联邦”。“虽然我们不是联邦，但却主张民族区域自治”。“新疆的根本性问题是搞共和国还是搞自治区的问题”49。“在中国成立加盟共和国或自治共和国，这是不对的”50。因此，单一制下的民族区域自治制度与苏联加盟共和国模式有根本区别，也与一般联邦制国家模式有很大差异。以联邦制美国为例，美国宪法对联邦政府和州政府权力进行了较为明确的划分，后来第十修正案进一步规定，凡宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留之51。与此相对，我国《宪法》规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。例如全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销自治区人大常委会批准的违背《宪法》和《立法法》的自治条例和单行条例，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，而美国联邦国会和总统并无此权限。
2.学习古今边疆地区治理经验，确立了兵团屯垦戍边体系为边疆治理的重大方略
屯垦戍边是中国几千年开发和保卫边疆的历史遗产。中央政府在西域新疆大规模屯垦戍边始于2000多年前的西汉，以后历代沿袭。1949年新疆和平解放，1954年中央政府决定在新疆成立生产建设兵团。这是符合中国国情和新疆地方实际的战略举措，也是历史经验在新的历史条件下的继承和发展。“文化大革命”期间，兵团屯垦戍边事业受到严重破坏。1981年12月，中央政府决定恢复兵团建制。新疆生产建设兵团是新疆维吾尔自治区的重要组成部分。兵团承担着国家赋予的屯垦戍边职责，实行党政军企合一体制，是在自己所辖垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部行政、司法事务，在国家实行计划单列的特殊社会组织，受中央政府和新疆维吾尔自治区双重领导。2014年5月，习近平总书记在视察兵团时明确指出，在新疆组建担负屯垦戍边使命的兵团，是党中央治国安邦的战略布局，是强化边疆治理的重要方略。做好新疆工作，必须把兵团工作摆在重要位置，要发挥好兵团调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用，使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。新形势下，兵团工作只能加强，不能削弱52。
3.照顾新疆经济社会发展现实，确定了大量优惠援助政策为治疆方略的重要内容
充分考虑民族地区经济社会发展落后的实际情况，在政治、经济、文化、教育等领域制定并实施了一系列倾斜性民族优惠政策，帮助少数民族和民族地区加快发展，消除民族之间事实上的不平等。正是在优惠政策的帮扶下，新疆经济社会发展取得了重大成就，尤其是少数民族聚居地区取得了前所未有的历史成就。实际上，对于少数群体的照顾性政策，在很多其他国家也同样存在，例如美国的平权法案（Affirmative Action）53。除了优惠政策外，国家还通过对口援助方式支持新疆发展。1979年召开的全国边防工作会议首次提出了对口援助边境地区和少数民族地区，之后下发的中央52号文件首次提出了对口支援政策。1996年，中央作出了加强干部援疆的重大决策部署。2005年，中央对援疆政策和工作部署进行了调整。2007年，国务院颁布《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》，进一步加强对口援疆工作力度，完善对口支援方式。2010年，中央召开第一次中央新疆工作座谈会，明确提出举全国之力，借鉴汶川地震灾后重建模式，启动了新一轮对口援疆工作，并对新一轮对口援疆工作的目标任务、工作重点等都提出了明确要求，新一轮对口援疆的工作力度之大前所未有。近5年来，各援疆省市充分发挥各自优势、突出特色和重点，推动对口援疆工作顺利开展，显著地促进新疆经济社会的快速发展和自我发展能力的提升。
（三）善于完善治理新疆的战略方针
1.善于创新民族区域治理体系
新中国建立后，一方面在政治经济体制机制上向苏联学习，例如参考苏联1936年宪法制定1954年宪法、建立中央计划经济体制等；另一方面也突破既有意识形态的约束，结合中国实际进行体制机制的创新完善。在民族区域自治制度和新疆治理结构上，既有参考苏联的特征，也有很多创新因素。一方面，参考苏联建立民族区域自治制度；另一方面，与苏联民族自治制度有很大差异，表现在两个方面。一是设立民族区域自治区，而不是民族自治共和国，坚持了国家结构形式上的单一制，保证了中央的领导权威；二是环环相扣，设立了分层的民族区域自治制度，创建了具有中国特色的民族区域自治体系——自治区、自治州、自治县。截至目前，新疆共建有巴音郭楞蒙古自治州等5个民族自治州和焉耆回族自治县等6个民族自治县以及42个民族自治乡。这种制度设计，既充分保护各个少数民族的自治权利，也有效地防止民族分裂，保障国家统一，维护中央权威。
2.善于抓住各个阶段主要问题
新疆和平解放之初，面对长期军阀统治，中央坚决打击新疆各地武装分裂势力，同时稳妥推进社会改革，引导新疆各族人民走上社会主义道路，社会形势迅速趋于稳定。但是“在‘文化大革命’中，我们犯过把阶级斗争扩大化的严重错误，伤害了许多少数民族干部和群众。在工作中，对少数民族自治权利尊重不够”54。党的十一届三中全会以后，在全国拨乱反正过程中，国家加强民族区域自治的法制建设，制定出台《民族区域自治法》，新疆的民族区域治理体系进一步规范完善。但随着国际形势的变化，新疆的民族宗教矛盾变得复杂，民族宗教分裂势力再次活跃，社会稳定形势日益严峻。“7·5”事件后，中央召开第一次新疆工作座谈会，明确提出了跨越式发展和长治久安两大历史任务，进一步加大了维稳力量建设。随着进入“三期叠加”的特殊时期，中央进一步强化社会稳定和长治久安为总目标。可见，各个时期，中央都能抓住治疆的重点问题和主要矛盾，有针对性地实施相关政策，促进新疆社会稳定和长治久安。
3.善于运用相关政策综合施策
改革开放之前，经过政权建设、社会革命、经济发展等综合施策，新疆逐渐走上稳定繁荣的转型之路。改革开放后，新疆经济社会发展速度加快，但由于各种因素，与内地，尤其是沿海地区的经济发展差距逐渐拉大。国家实施向西开放、西部大开发、富民固边、对口支援等战略，不断加大力度支持新疆发展繁荣和长治久安，经济社会发展步入了快车道。近年来，新疆社会稳定形势日益严峻复杂尖锐，暴恐事件明显增多。第二次中央新疆工作座谈会提出依法治疆、团结稳疆、长期建疆战略，治疆具体措施更加综合，既包括加强维稳力量建设，严打暴恐犯罪活动，完善民族宗教管理，加强流动人口管理，也包括进一步加大教育投入，强化职业培训，加大援疆力度，促进就业水平提升，有序引导各族群众交往交流交融，利用好“五把钥匙”，夯实民族团结和新疆长治久安的社会基础。
五、结语：历史的经验值得注意
新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。新疆维吾尔自治区成立至今的60年，特别是中央新疆工作座谈会以来，是中国历史上中央治理新疆最为深入的阶段，也是新疆历史上经济社会发展最为迅速的时期。这体现了中国特色社会主义的制度优势，突显了历届中央领导集体治疆方略的大智慧。回顾历史，党在各个时期都正确制定了治理新疆的各项制度、方针、政策，从而推动新疆工作取得了历史性成就。60多年治疆实践，为当前和今后推进新疆工作提供了宝贵的经验和教训。最重要的就是治理新疆的基本方略和大政方针，必须是保持稳定而不是朝令夕改，必须是学习创新而不是简单模仿，必须是及时完善而不是墨守成规，尤其是必须坚持实事求是，主观与客观相结合、而不是相脱离，才能制定符合全国大局、新疆实际、当前阶段的相关政策。唯有善于总结经验教训，充分吸收前人治疆智慧，才能正确制定治疆相关政策，才能切实解决新疆面临的问题难题，才能更好促进新疆经济社会发展，惠及各族人民群众，不断维护社会稳定，最终实现长治久安。
总结经验，吸取教训，要推进新疆社会稳定和长治久安，就必须不断争取民心，最终实现长治久安，维护国家统一。在反对“三股势力”这个问题上，民心就表现为各族群众对国家的认同和热爱。一切政策必须围绕长治久安来谋划部署，判断的标准是能不能取得民心，能不能促进交融，能不能深化认同。这就要求必须以促进国家认同为核心实施各项政策，按照“八个坚持”走中国特色解决民族问题的正确道路，利用各种有利条件，通过依法治疆、团结稳疆、长期建疆，尤其是要以加强基层工作力量为重点来加强政权建设，以加强宗教管理来维护社会稳定，以提升就业来促进经济发展，从而巩固新疆社会稳定和长治久安的政治、经济、社会、文化基础，促进民族交往交流交融，实现共同发展、共同进步、共同繁荣，推进中华民族多元一体融合深化，努力实现中华民族伟大复兴。
注释：
巫文武
微信平台编辑：马瑞雪